Одним из главных вопросов внутриполитической повестки 2023 года может стать укрупнение регионов России. Так, во всяком случае, утверждают некоторые специализирующиеся на политическом инсайде телеграм-каналы. Такие планы, якобы, вовсю обсуждаются сегодня на верхних этажах «вертикали», а вскоре, в первом квартале года, будут приняты окончательные решения. Основной мотив — ухудшающаяся ситуация в экономике: предполагается, что более крупным регионам будет легче справляться с трудностями.
У этой информации, понятно, нет никаких официальных подтверждений. Но есть основания полагать, что она не была высосана из пальца. По крайней мере, сам факт таких обсуждений никаких сомнений не вызывает. Обсуждения идут достаточно давно. Идут, понятно, преимущественно за закрытыми дверями. Но какая-то частичка этого пирога достается и публичной сфере.
«Нам 85 регионов не нужно, — заявил, к примеру, весной 2021 года вице-премьер Марат Хуснуллин. — У нас есть ряд регионов, которые не в состоянии ничего выполнять. Но это губернаторы, у каждого аппарат, он приходит ко мне на встречу, приходит к президенту, занимает наше время. Поэтому я считаю, что нужно укрупнять регионы».
В качестве очевидного примера «лишнего» субъекта Федерации вице-премьер привел ЕАО: «Вот я Еврейской автономной областью не хочу заниматься, не хочу с точки зрения трудозатрат».
Периодически высказывается на эту тему и спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко. Год назад на пресс-конференции, посвященной итогам уходящего года и планам на будущий, на вопрос о перспективах регионального укрупнения она ответила так: «Целесообразность такая точно есть, с повестки этот вопрос снимать нельзя».
Правда, свое категорическое «да» Валентина Ивановна сопроводила оговоркой: «Это должно не идти с высоких кабинетов вниз. Понимание такое должно родиться в самих субъектах, у самих людей». Но речь совсем не о том, чтобы пустить дело на самотек. «С людьми надо работать, — уточнила спикер. — Надо объединять, надо аргументировать».
В том же духе высказался и пресс-секретарь президента. «Во многих регионах действительно экономическая целесообразность говорит об определенной эффективности, синергии, которая могла бы возникнуть в ходе укрупнения, — заявил Дмитрий Песков, комментирую слова Хуснуллина. — Но здесь главным критерием, конечно, является воля жителей этих регионов».
В 2022 году тему подхватил Антон Силуанов. «Наша задача — чтобы люди жили лучше, — сообщил министр финансов, выступая 17 июня на Петербургском экономическом форуме. — Много случаев, когда есть сильный регион, а рядом с ними регионы с совершенно другими экономическими возможностями. И если те регионы, у которых возможностей гораздо меньше, чем у соседа, поймут, что они будут жить лучше (в случае укрупнения. — А.В.), получат больше услуг, и зарплаты увеличатся, то почему бы не задуматься над этим вопросом?»
Еще более определенны и конкретны на этот счет некоторые эксперты. Вот, к примеру, прогноз аналитического центра «Акценты» (датирован 21 июля): «Ивановская, Костромская, Брянская, Орловская и ряд других субъектов ЦФО, вероятно, доживают свои последние месяцы в качестве политических субъектов… Предварительная подготовка к укрупнению регионов практически завершена. Необходимость создания крупных и мощных субъектов в противовес Москве и Петербургу становится для федерального Центра экзистенциальным вопросом…
Вице-премьер Марат Хуснуллин мотивирует необходимость слияния регионов упрощением администрирования, а вице-премьер Антон Силуанов — выравниванием бюджетной обеспеченности…. В первую очередь объединить могут ряд регионов ЦФО… После сентябрьских выборов может начаться формирование новых крупных регионов…
Всю южную часть ЦФО от Белгорода до Тамбова могут объединить вокруг Воронежа. Столицей для Брянской и Смоленской областей может стать Калуга. Ивановскую и Костромскую (по другой версии — также Владимирскую и Тверскую области), вероятно, сольют со столицей в Ярославле».
Но сентябрьские выборы давно позади, а о «формировании новых крупных регионов» что-то до сих пор ничего не слышно. Ну, если не считать, конечно, неверифицируемой информации анонимных инсайдеров. Но даже по версии таинственных инсайдеров, обсуждение продолжается — финальных решений нет.
Что, однако, совсем не означает, что «дым» был без огня. Просто осенью у власти появились заботы поважнее административно-территориальной реформы. И масштаб их таков, что далеко не факт, что и в 2023 году до регионального передела дойдут руки.
«Я ничего такого не слышал, — говорит политолог, глава холдинга «Минченко консалтинг» Евгений Минченко о слухах о скором начале «объединительного» процесса. — У меня таких инсайдов нет».
Говоря о целесообразности такого рода решений, эксперт осторожен в оценках: «Для начала, мне кажется, надо провести аудит того, а что уже было сделано. У нас же есть опыт: была целая волна объединений. Давайте посмотрим, какие управленческие результаты достигнуты, выполнены ли те обещания, которые давались жителям во время референдумов, довольным этими решениями жители тех регионов, которые слиты с более крупными. Без такого аудита, такого анализа, мне кажется, бессмысленно это делать».
Политолог, специалист в области региональных политических процессов Александр Кынев тоже не в курсе планов власти: «Не знаю, что они там хотят». Но о самой идее высказывается решительно и однозначно: ничего хорошего из объединения регионов в любом случае не выйдет. В том числе — для самой власти.
«Это не решит никаких проблем, лишь создаст новые, — категоричен Кынев. — Создавать проблему на ровном месте, на мой взгляд, могут только не очень адекватные люди. Все те аргументы, которые приводятся, уже многократно опровергнуты. Они гроша ломаного не стоят.
Объединение регионов усложняет и ухудшает управление, ведет к деградации территорий. Все территории, которые утратили статус субъекта, резко потеряли в качестве жизни.
Конечно, чиновники, которые работают в системе, всегда берут под козырек. Но люди ни в одном регионе это не поддержат. Потому что это вопрос статуса, вопрос идентичности. В любом регионе его ликвидация будет воспринята как унижение.
Любое объединение — это всегда катастрофа. Это реорганизация, увольнения, потеря в зарплатах и так далее. Это понимает любой нормальный человек. Сейчас и так массовая депрессия и фрустрация, и пугать людей новые проблемами было бы абсолютным безумием. Это вызовет массовое недовольство и конфликты».
Кроме того, по словам политолога, укрупнение явилось бы противофазой мировым трендам: «Все ведущие страны разукрупняют регионы, разделяют их на новые. В Индонезии образовали только что три новых провинции. Индия постоянно дробит свои штаты. Наш сосед Казахстан недавно разделил свои области — создал несколько новых. Потому что управлять большими неудобно».
Для справки: 8 июня 2022 года на карте Казахстана появились три новые области: Абайская (выделена из Восточно-Казахстанской), Жетысуская (из Алматинской) и Улытауская (из Карагандинской).
Александр Кынев напомнил также, что последняя предпринятая в России попытка регионального укрупнения — объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа — закончилась полным провалом.
Это действительно весьма поучительная и показательная история. Началась и закончилась она в мае 2020 года: столкнувшись с массовым неприятием «инициативы сверху» — проявившимся в первую очередь, конечно, в НАО, население которого восприняло перспективу слияния с соседним гигантом (в округе проживает 41 тысяча человек, в Архангельской области — один миллион) как насильственное поглощение, — власть сочла за благо отступить.
Дело тогда едва не дошло до «деединоросизации» Ненецкого автономного округа: члены одной первички «Единой России» за другой начали выходить из партии по причине несогласия с генеральной линией. Вероятно, именно это стало переломным моментом противостояния.
Эхо этой вчистую проигранной федеральным центром битвы докатилось даже до голосования по поправкам к Конституции. Один-единственный регион в России не поддержал предложенные президентом изменения, и этот регион — Ненецкий автономный округ: за — 43,77 процента проголосовавших, против — 55,94.
Последнее же успешное укрупнение произошло без малого 15 лет назад: 1 марта 2008 года на карте России появился Забайкальский край, родившийся путем слияния Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Всего же насчитывается пять осуществленных объединительных проектов.
Чуть ранее Усть-Ордынский Бурятский автономный округ был присоединен к Иркутской области (объединение завершилось 1 января 2008-го). 1 июля 2007 года на месте Камчатской области и Корякского автономного округа возник Камчатский край. 1 января 2007 года потеряли автономию Таймырский (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийский автономные округа — вошли в Красноярский край. 1 декабря 2005-го Пермская область и Коми-Пермяцкого автономного округа объединились в Пермский край.
А в 2010 году Институт современного развития (на тот момент основной «мозговой центр» президентской команды) выпустил доклад, в котором анализировались результаты той первой объединительной волны. Кстати, одним из экспертов, участвовавших в этой работе, был Александр Кынев.
Выводы авторов доклада таковы: «Осуществленные на сегодня слияния имели суммарно нулевой эффект… Слияния не повысили управляемость пространством страны, еще раз продемонстрировав необходимость построения адекватной потребностям страны региональной политики и реформы в сопредельных сферах…
Поставленные задачи не выполнены, престиж Центра в регионах (особенно в затронутых реформой АО) сильно пострадал… Объединение — это ошибка, которую очень сложно исправлять. Для этого нет ни условий, ни кадров. Надо пожалеть и население…
Проблемы Центра связаны не с многочисленностью субъектов, а со стремлением «федералов» регулировать все и вся… Де-юре страна наша — федерация (с независимым местным самоуправлением), де-факто унитарное государство (с вертикалью власти, которая пронизывает все территориальные уровни)…
Продолжение политики укрупнения чревато всеми видами конфликтов — от экологических до этнических».
Похоже, власть вняла тогда предупреждению экспертов-регионоведов: объединительный процесс был остановлен. Но, как видно, остановлен не на всегда, а лишь на время. И перерыв подходит к концу.
Настрой высокопоставленных слуг народа, ратующих за сокращение числа субъектов Федерации, ничуть не изменился даже после архангельско-ненецкого провала. Судя по всему, фиаско было списано на недостаточно активную и качественную «разъяснительную работу», сиречь пропаганду, и противодействие — явное и скрытое — местных элит. А и то, и другое — дело поправимое.
«Если сейчас подобная задача будет поставлена Москвой, то, очевидно, губернаторы даже не пикнут, — полагает руководитель аналитического центра «Акценты» Антон Чаблин (интервью изданию «Блокнот»). — По крайней мере, сливать будут те регионы, губернаторы которых не имеют достаточного влияния, дабы противостоять объединительным инициативам.
Основные претенденты – это, конечно, области Центральной России. Население там не пассионарно, а экономической необходимости в существовании такого количества мелких по площади, малонаселенных и моноукладных субъектов – нет… Уверен, что подобные решения будут приняты в ближайшее время».
Что касается губернаторов, эксперт, безусловно, прав. Они сделают все, чтобы заслужить доверие московского начальства, от которого будет зависеть их дальнейшая административная судьба. Но вот пассионарность населения — категория, крайне плохо просчитываемая. Сегодня ее и в помине нет, а завтра — откуда ни возьмись.
Ведь и население Ненецкого автономного округа тоже никто не считал шибко пассионарным, а вон как все обернулось. И кто знает, какие еще «черти» водятся в тихих российских провинциальных омутах… Впрочем, возможно, скоро как раз и узнаем.
Андрей Владимиров